郭萍:海事行政立法体系构建与完善

    海事主要涵盖海上交通安全、船舶与海员、海上污染以及维护国家主权等领域。海事行政法具有涉外因素,国际海事公约是其重要的渊源。

  我国海事行政立法有着明显的部门法的特征,但其内涵与外延却已超出部门职权的涵盖范围,主要问题表现在以下几方面:

  首先,法律实施中存在的“不周延”及立法主体宽泛导致规范性文件泛滥,导致规范性文件层出不穷,增加了立法与执法不确定性和风险。

  其次,行政立法在我国被定义为抽象行政行为,较为随意。

  再次,中央与地方事权的交叉与冲突,中央和地方事权界定并不很明确。最后,我国没有明确公法领域国际海事公约的地位,导致在国际海事公约的纳入和转化过程中,形式与效力的不确定。

    要完善我国海事行政立法体系,需从以下几个方面入手。

    第一,确定海事行政法在整个涉海法律架构中的地位。目前我国涉海法律大都处于较“边缘”的地位,这与我国固有的大陆思维与文化有关,为此学界呼吁要建立中国的海洋基本法,将大部分涉海法律纳入其框架内,从而提升国人“蓝色国土”和海洋权益意识。在各界推动下,海商法、海诉法、海公法等法学研究领域都不断取得突破,此氛围下,海事行政法的地位与作用理应受到特别重视和重新审视,将构成未来中国“大海法”框架下不可或缺的组成部分。

    第二,确定海事行政立法体系的自身架构。随着对海事行政行为研究的深入,构建海事行政立法体系在当下是可期的。首先对海事行政事权进行划分,按船舶管理、船员管理、航行安全与秩序管理、海上防污染管理、综合管理划分为五个方面;在法律形式上在逐步完善基础法律,由行政法规实现可操作,部门规章最终作为主要的补充兜底,尽量减少地方海事立法以及规范性文件。

    第三,明确国际海事法的国内化方式。对于有重要影响的海事公约,应依据《中华人民共和国缔结条约程序法》由全国人大常委会决定;而对于修正案和技术类公约,由交通部直接决定适用,如果交通部认为情况特殊的,可会同外交部报国务院核准。

    第四,对现有海事类规范性文件进行全面清理,公示目录清单,接受社会监督;取消中国海事局下属机构制定规范性文件的职能,限制制定主体;取消规范性文件这种法律文件形态。

    第五,明确海事行政立法的性质,保障救济权实现,对于行政行为对公民的侵害,需提供有效的救济渠道。第六,协调内外部规范文件,纳入相应体系运行。对于诸如政务公开指南,业务办理手册等文件应在外部法律框架下,赋予其一定法律效力,维护政府公信力。第七,明确海事行政事务的中央事权独占性。

(摘自《人民论坛》2015年第21期)