童星:公共管理领域的跨学科研究

  6月4日,大连海事大学MBA、MPA教育发展论坛在专业学位教育学院报告厅隆重举行。与会专家、学者围绕MBA&MPA教育的发展形势、政府改革、公共管理学科发展等议题展开了深入研讨。

  南京大学政府管理学院童星教授,在论坛上就公共管理学科发展的现状和未来趋势问题作了题为《公共管理领域的跨学科研究——以应急管理研究为例》的演讲。由浅入深的分析、贴切有力的例证,引得与会观众的共鸣深思,赢得大家的阵阵掌声。

童星

南京大学政府管理学院教授、博士生导师

国家减灾委专家委员会委员、中国社会治理研究会学术委员会副主任

 

以下为演讲全文实录:

  这次MBA和MPA在一起研讨会我感到很高兴,因为我在做MPA全国教指委委员之前,曾经做过一届MBA教指委委员,当时是作为南京大学研究生院的代表参加。今天给大家汇报的题目是“公共管理领域的跨学科研究——以应急管理研究为例”。(该报告)主要从(理论)研究方面讲,但是对公共管理实务同样有效。

 

公共管理研究的背景及相关问题

  公共管理学科从1998年开始列入一级学科以后,里面存在一个很大的问题。有次米加林教授和《公共管理学报》期刊社邀请我们几个人去开一次会讲一下。

  当时从政治学领域出来一批人搞行政管理,从经济学和社会学里过来一批人搞社会保障,从教育学过来一批人搞教育经济管理,从地理、农业学出来一批人搞土地资源管理,从医学那边出来一批人搞公共卫生,这五个合在一起就是公共管理,所以这五个专业之间缺乏共同的概念范畴,也没有学术史渊源。他们的研究方法,技术路线完全不同,不好统一。连论文的格式都不同。而且公共管理学科和其他学科之间缺乏明确的分界线,所以评“长江学者”,公共管理的人上不去怎么办,都跑到政治学领域。

  结果呢,地理等自然科学的(学者)在他们那边上不了(评不上),就跑到这边来(公共管理学科)。我们南大公共管理三个长江学者,全是跟公共管理学科一点关系都没有的人。特别是国家社科基金、自然(科学)基金的题目下来(入选)以后发现,同样的题目,经济学组有,社会学组有,政治学组有,公共管理组也有。互相“打架”(即,此几类社会科学的学科研究领域有重叠。编者注)。

  公共管理作为最年轻的学科之一,早期的成员来自于其他各个学科,现有研究课题分布在其他各个学科,甚至学位点也是挂在其他不同的学科、不同的学院。这就出来一个问题,公共管理究竟是一个独立的学科,还是一个学科研究的领域?

6月4日,大连海事大学举办MBA、MPA教育发展论坛。童星教授在论坛上做主题演讲。(宣媒中心邹毅诚摄)

 

科层式的管理与研究的局限性

  我们面对的客观世界其实只有一个,但在研究时,人们总是按照学科来进行的。学科本身又是分为学科门类、一级学科、二级专业、三级方向来设计的,呈现出科层结构;在管理时,政府和较大型的企事业单位也总是按照分科的原则设置分管部门、按照分级的原则设置管理层级,还是呈现出科层结构。

  在不同学科的视角中,对同一个客观世界抓取到不同的面,给出了不同的解释;站在管理的不同部门和层级上,又会出台不同的管理措施。那么,是否可以指望有一个大师能够统一各学科的不同观点而提出终极性的真理,有一个机构能够协调各部门的不同主张而给出所有人都满意的办法呢?

  答案恐怕是否定的。

  然而,学科又分为两类:一是提供独特视角、概念范畴体系、研究方法的基本学科,如经济学、政治学、社会学等;二是具有独特研究对象的问题领域,如城市管理、公共管理、社会保障等。这犹如管理部门也分为两类专业部门和综合部门一样。按照这样的观点,显然公共管理属于后一类学科和后一类管理部门。对于前一类学科(与管理)而言,缺陷在于其不完备性(哥德尔不完备性定理);对于后一类学科(与管理)而言,缺陷则在于其内部不统一性。这就是科层结构的缺陷。不过,缺陷也是其进一步发展的机遇和动力。

  科层结构的这种缺陷在公共管理(社会治理)领域暴露得十分明显。社会上的各个阶层、各个群体、各个个人,其利益和偏好非常不同,他们之间的矛盾甚至冲突时有发生。如果指望设计一套包罗万象的政策、计划、方针,就可以兼顾所有阶层、所有群体、所有个人的利益和偏好,化解他们之间的所有矛盾和冲突,不仅绝无可能,而且有出现“恶法”的风险。教育部关于高考支援政策就充分暴露了这一点,又例如各城市出台的拆迁征地补偿标准、商品房限购令、学区划分与管理办法等,就导致了大面积的“假离婚”现象;用统一的尺度管理行政管理人员及经费和科研人员及经费等,(也暴露了这一风险)。

  如果指望由万能的政府出面,就可以兼顾所有阶层、所有群体、所有个人的利益和偏好,摆平他们之间的所有矛盾和冲突,也是不仅绝无可能,而且使得政府疲于奔命、不堪其苦,同时刺激民众把一切不满归于政府、也把一切希望寄予政府,甚至会导致民众与政府的直接对抗。

  (我)这些年主要研究应急管理,应急管理的研究都是跨学科的,而公共管理更需要公共管理。现在的风险社会各方面的不确定性急剧增大,各类公共突发事件层出不穷,国家安全、人民安居、社会安定面临极大的挑战。解决这些问题,仅仅依靠政府必然收效甚微。

  据统计,10年来全国共发生86起Ⅰ级(特别重大)公共突发事件,其中除了7起属于自然灾害外,77起事故灾难和2起公共卫生事件的肇事者和责任人主要都是企事业单位(及个人)。这本身就证明引发重大政治社会影响、造成人民生命财产重大损失的突发事件有绝大部分是因为私人领域的风险治理出了问题,以及政府规制出现疏漏。因此,即使政府应急管理体系能在最大限度上发挥其预设的功能,也无法有效降低突发事件的发生频率,减少人民群众的生命财产损失。

  结论必然是,要将私人领域的风险治理纳入公共政策的框架,以政府为唯一主体的管理必须让位于多元主体的协同治理,即各种公的或私的个人和机构的协同治理。

  此外,政府科层结构本身也影响了政府应急管理体系预设功能的发挥。例如应急管理体制要求“分类管理、分级负责”,这是同政府自身的科层结构相一致的;但是一旦遇到跨界(超出职能部门管理范围)、跨域(发生在不同行政区划结合部)、系统性(由社会各子系统的交互作用加上媒体特别是新媒体的介入,其影响作用扩散到整个社会)的风险危机,往往会失效。甚至连社会极端行为、个人暴恐行为,往往发生在火车站站前广场。在火车站里面,铁路公安就把他(暴恐分子。编者注)制住了。在外面,驻地派出所就把他(暴恐分子。编者注)困住了。但站前广场归谁管不知道。所以那一年3月1号云南火车站出了大事以后,接近40天全国火车站和飞机场前面都是武装民警。

  又如,在面对突发事件的应对处置中,不同层级政府之间的责权划分与关系协调,综合(如应急办)同分类(如减灾、安监、疾控、维稳、食品安全)应急机构之间的责权划分与关系协调,临时(如应急指挥部)同常设应急机构之间的责权划分与关系协调等等,都成了难题,往往要通过最高层级领导的批示、干预方能得到解决,从而影响了应急管理的效率和效果。

  上述多部门、多层级之间的矛盾与不协调,毕竟还只是发生在政府这个单一主体内部;基于多元主体协同之上的社会治理,更加不可能仍然保持科层制结构不变,与其相适应的组织结构必然是网络型的。网络型结构可以满足治理的一系列要求:决策主体多元、去中心,信息网路四通八达,动态的自组织、自适应、自协调。互联网的网络型结构在应对客观世界的变化并予以有效治理上显示出比科层制结构具有更多的优越性。

  所以,采用科层结构的政府以及大型企事业单位,与其被动地接受挑战,还不如主动地利用互联网络,利用这一现成、高效的网络型结构的优越性,方能提升治理能力、解决好治理中的一系列难题。同样,采用科层结构的学界,与其被动地接受挑战,还不如主动地利用互联网络及其所生成的大数据,吸收模拟仿真的技术方法,广泛运用跨学科研究方法,提升风险灾害危机研究水平。

 

从应急管理的现状来看多学科研究

  应急管理的实践,没有一个成熟的独立部门来应对;

  应急管理的研究,也没有形成一个成熟的独立学科;

  应急管理实务将来会否形成一个常设机构来主持?不知道;

  应急管理研究将来会否形成一个独立的学科?也不知道;

  应急管理实务目前只能依靠多部门分工协同,应急管理研究目前也只能依靠多学科合作。

  实务部门:“突发事件”、法学:《突发事件法》、社会科学:“风险”、自然科学、工程技术:“灾害”、管理学:“危机”……

  其实这些概念之间有着密切的联系。我们原创性地提出“风险-灾害-危机演化连续统”及其应用——“源头风险治理-事发应急处置-事后危机化解”的全过程动态应对体系(这本身就是跨学科研究成果)出路何在?

  为了得到改进,要扎根于应急管理实践,又不能老是尾随实践。立足于自己所擅长学科,又不能局限于该学科。使用现有的概念范畴方法,又要创出新的概念范畴方法。

 

从科学发展史看跨学科研究

  恩格斯论近代自然科学及其形而上学思维(分析)的优点和缺点,预示科学认识借助于辩证的理论思维进一步发展的趋势:“理论思维仅仅是一种天赋的能力。这种能力必须加以发展和锻炼,而为了进行这种锻炼,除了学习以往的哲学,直到现在还没有别的手段。”

  值得欣慰的是,现在涌现了一系列新手段:

  (1)老三论(系统论、信息论、控制论)、新三论(耗散结构理论、协同学、超循环理论)催生了系统工程

  (2)人工智能导致了模拟仿真技术

  (3)互联网、物联网、移动通信技术引发了大数据分析

  所有这些(科学研究的方法和工具。编者注),和辩证的理论思维一起,促使许多相关学科间不断渗透、交叉、融合,甚至在传统的自然科学和历史学科(社会科学)之间也呈现接近、融合之势,自然科学开始承认并研究现存自然界发生发展演化的历史,社会科学也承认并研究人类社会所具有的不以人的意志为转移的客观规律。科学研究领域出现了跨学科研究趋势,人才培养领域也出现了通才通识教育潮流。

6月4日,大连海事大学举办MBA、MPA教育发展论坛。童星教授在论坛上做主题演讲。(宣媒中心邹毅诚摄)

 

从应急管理对象来看多学科发展

  原来我国应急管理对象分为4大类,后来变成5大类,现在新的提法为6大类。

  四大类中第一大类是自然灾害,我们应对的机制是减灾,由于自然灾害性质各不相同,对付的办法各不一样,所以需要自然科学、工程技术、信息技术、医学、灾害社会科学、管理学、心理学、社会工作等参与。

  第二大类叫事故灾难,我们应对的机制是安监。目前这类最多,应对能力最强。需要自然科学、安全科学、工程技术、信息技术、医学、管理学参与。

  原来第三类我们叫公共卫生事件,但是很快在实践中发现是没法做的,所以把公共卫生事件分为两类,一类是发生频率很小,但是每当发生一起,社会破坏性极大的叫疾病传染;另一类是发生频率比较多,但是社会影响不如前面一类的叫食品安全。传染病,疾病就用疾控的机制来对待,食品安全就用食安这套办法来对待。这样一来分别又有医学、药学、农学、检疫技术等这些学科参与介入。

  原来的第四类现在就是第五类了,社会安全,用维稳的机制来研究。这里面就是政治学、社会学、法学、经济学、治安学、管理学、工程技术、信息技术等学科大有作为。

  去年7月1号开始实施的新《国家安全法》把公共突发事件又加了一条,叫做经济安全事件,从2016年来看,这一类突发事件的危害可能要远远超过其他上述每一种类型。这类到底用什么机制,目前还不清楚,这里面就包括股债、通货膨胀、失业下岗潮、楼市崩盘等等。

  至于综合性、系统性的风险灾害危机,那就更需要多学科参与、多学科协同。

 

从应急管理的结构看多学科合作

  中国社会最近十年中发生的各类突发事件,究其深层原因,都是风险社会、转型社会、网络社会单独或复合作用的后果。即便自然灾害,在根本上也是人类环境治理及其可持续性失败的外显,在总体上则是社会脆弱性的暴露,既与风险社会有关,也与转型社会有关。

  (1)在社会变迁尺度上,应急管理的结构表现为应急管理、公共危机治理、社会风险治理这三者的关系。突发事件根源于社会风险,社会风险导致公共危机,突发事件使得社会风险与公共危机之间潜在的因果关系显性化。因此,针对突发事件的应急管理只能控制事态,减轻突发事件的后果,并不能从根本上减少突发事件;从根本上减少突发事件有赖于社会风险治理,需要在政治、经济、社会、文化四个维度减少社会风险的制造;公共危机可视为突发事件的政治后果,是对政府合法性的损害,公共危机问责和政府对政治责任的回应,能够推动应急管理过渡到社会风险治理。

  (2)在治理结构尺度上,体现为国家、市场、社会三者关系。在稍小的尺度上,应急管理作为一种制度设计,是治理结构在突发事件情境下的反应,既存的治理结构潜在地决定了应急管理的结构。在一般意义上,治理结构体现为国家、市场、社会这三者的关系,治理结构对应急管理的潜在约束也就表现为国家、市场、社会这三者在应急管理中的角色、功能和相互关系,也即应急管理中政府机构、私人部门和社会组织(包括相对于政府而言的非政府组织与相对于企业而言的非营利组织)的角色、功能和相互关系。

  (3)在政府架构尺度上,体现为纵向府际关系、横向部门关系、常设与临时机构关系(体制)。在更小的尺度上,应急管理还是政府架构在突发事件情境下的反应,政府架构也潜在地决定了突发事件情境下应急管理的结构。政府架构在纵向上表现为不同层级政府之间的关系——府际关系;在横向上表现为同级的不同政府之间的关系,同一政府内部不同部门之间的关系,包括常设的部门之间的关系以及非常设的部门之间的关系;还表现为应急部门(常设与非常设)和临时成立的应急指挥部之间的关系;应急指挥部内部来自不同部门与单位人员之间的关系。

  (4)在政策体系尺度上,体现为应急立法和应急预案的关系。如果尺度再缩小一下,可以把应急管理自身看作是一个政策体系。任何国家的应急管理至少都包括立法和执行两个过程,前者主要表现为法律法规,刚性,效力高,一旦制定便保持相对稳定;后者主要表现为应急预案,弹性,效力相对低,易于随情势变化而调整。

  (5)在运行机制尺度上,体现为“减缓”“准备”“响应”“恢复”的关系。在最小的即第五个尺度上,应急管理运行机制也存在自身结构,即应急管理循环中“减缓”“准备”“响应”“恢复”的角色、功能与相互关系。应急管理循环是FEMA在上世纪80年代以自然灾害应急管理为基础发展出来的经典理论,也是CEM的制度支撑之一。中国的应急管理循环为:预防与准备、预警与监测、救援与处置、善后与恢复。

 

源于多学科合作,止于新学科诞生

  基于不同的学科视角来研究应急管理,必然会看到不同的面相、得出不同的结论,真所谓“仁者见仁、智者见智”。处理得不好,就会出现文人相轻、学科相讥这样一种令人不悦的现象。

  如前所述,每个学科其实只是从自身特有的视角出发观察与研究客观世界,因而都具有不完备性,谁也不可能穷尽对客观世界的认识,因而各个不同学科在研究同一客观世界、抑或同一特殊领域或对象时,应当相互抱着包容、欣赏、学习的姿态,做到“仁者也见智”、“智者也见仁”。这就是所谓多学科合作。

  有了多学科的合作,就会出现跨学科的研究,即立足于原先所擅长的学科,引入另一学科中特有的视角、概念、方法,以发现原先学科研究中所看不到的东西、所得不出的结论,从而补充和丰富原先的学科。

  典型的案例如,面对1929-1933年席卷资本主义世界的经济大萧条,萨伊所提出的“供给会自动创造需求”的市场教条无力解释,更无法应对;这时凯恩斯引入心理学的研究成果,提出“经济人”也具有“消费倾向递减”、“投资倾向递减”、“流动性偏好”等三个心理倾向,从而圆满解释了这场经济大萧条的原因,实现了经济学中的“凯恩斯革命”。

  跨学科的研究可以丰富和发展原先的学科,在多学科参与某个特定领域或特定对象研究的过程中,各学科之间的相互“跨”,可以丰富和发展各自的学科本身(最起码能扩充学科的研究范围,得出学科原先得不到的结论),但是并不意味着新的交叉学科的诞生。

  只要新的交叉学科尚未诞生,跨学科研究就将继续存在下去。所有的新的交叉学科都是跨学科研究发展的结果,但并非所有跨学科研究的领域都会产生新的交叉学科。所以,跨学科研究源于多学科合作,止于新的学科诞生。

  这些年来,我和研究团队先是做了将社会学风险预警研究和行政学危机管理研究加以整合的跨学科研究,继而做了将社会科学界的“风险”与“风险治理”、管理学界的“危机”与“危机管理”、理工科界的“灾害”与“灾害救援”、实务部门的“突发事件”与“应急管理”等概念加以整合的跨学科研究,最后形成了产生较大影响的研究专著《中国应急管理:理论、实践、政策》。但所有这些,仍然还属于跨学科研究的范畴,距离新学科的诞生还有许多工作要做。

6月4日,大连海事大学举办MBA、MPA教育发展论坛。童星教授在论坛上做主题演讲。(宣媒中心邹毅诚摄)

 

跨学科研究的困难

  science译为“科学”很有道理,因为它是需要通过“科”(学科、科班)才能“学”到手的。这样一来,跨学科研究便是一件很困难的事情。

  从客观方面看,学术共同体是按照学科组建的,学术话语即概念范畴体系和研究方法也是按照学科区分的,学术评价如学位授予、职称评定、课题申请、奖项评选、资源分配等还是按照学科进行的。一旦搞跨学科研究,其成果交由哪个学科来评价?要申请学位,该由哪个学科来授予?申报职称、课题、奖项,又要交给哪些同行专家评审、经由哪个学科组投票表决?所有这些都是实实在在的强有力的外部制约因素,任何人都绕不过去。

  再从主观方面看,在学者个人层面,一个人熟悉所跨的学科难,立足原先的学科吸收消化所跨的学科更难,以跨学科的研究成果推进原先所立足的学科、甚至搞出新的交叉学科则是难上加难;在研究团队层面,跨学科研究团队的带头人难觅,团队内部多学科人员之间的关系协调和合作研究任务艰巨。

  “明知山有虎,偏向虎山行!”既然风险灾害危机及其管理是任何一门现有的学科都无法胜任、需要多学科的加入并合作,就必然需要也会引发跨学科的研究,而且这种跨学科的研究一定会优于单一学科的研究;那么无论困难再大、障碍再多,我们也应当沿着跨学科研究的道路继续前行。

  为此,就要充分发扬团队精神,依靠相关研究机构内和机构间的团队合作,依靠学界和政界、研究者和实务者的合作。

  当年费孝通先生曾憧憬各国文明“各美其美,美人之美,美美与共,天下大同”。我们期盼,应急管理领域内多学科合作和跨学科研究也将迎来这一最高境界。

 

以上演讲是《论风险灾害危机管理的跨学科研究》的缩略版

原文刊载于《学海》2016年第02期